- 來源：光明日報
- 編輯：吳嫣然
- 時間：2023-04-08 17:00:57
北京市朝陽區政府行政復議受理中心。資料圖片
浙江省湖州市龍泉街道執法人員對工地進行實時監管。新華社發
安徽省合肥市新站高新區市場監督管理局執法人員在一家商超抽查銷售的商品。張敏攝/光明圖片
湖南省隆回縣桃洪中路，交警正在指揮交通。新華社發
【法眼觀】
“罰款200元，扣3分……”收到提示短信，北京市朝陽區車主劉某心里咯噔一下。原來，自己是在禁止左轉的路口開車掉頭，被行政處罰了。
剛拿到駕照沒幾天就攤上了事，劉某帶著一肚子委屈來到朝陽區政府公安交通行政復議受理分中心想討個“說法”。工作人員仔細查看了劉某的材料，請在現場協助案前化解的民警出馬。
“禁止左轉的路口，是不允許掉頭的。不僅如此，在人行橫道路口、鐵路道口、橋梁、陡坡、隧道等容易發生危險的路段也不得掉頭……所以說對您的處罰沒有問題。”看到民警現場調取的違章照片，聽了工作人員釋法說理，劉某不住地點頭，對處罰表示認可。
一樁行政處罰爭議就此化解，前后歷時不到半小時。
近年來，越來越多的行政爭議通過行政復議得到化解。據統計，2022年全國行政復議案件立案總量達26.9萬多件，約70%的案件實現“案結事了”；審結案件中作出糾錯決定2.9萬件，制發行政復議意見書2683份。在服務經濟社會發展方面，嚴格依法辦理與市場主體關系密切的行政復議案件1.9萬件，依法糾正土地管理領域違法行政行為3217起，涉及土地33.1萬畝。行政復議化解行政爭議的主渠道作用逐步彰顯，在維護群眾合法權益、促進社會和諧穩定、加快法治政府建設方面發揮了重要作用。
這是行政復議體制改革結出的碩果——2020年4月，中央全面依法治國委員會印發《行政復議體制改革方案》，行政復議體制改革工作在全國全面部署推進。2022年10月，《中華人民共和國行政復議法（修訂草案）》提請十三屆全國人大常委會審議，以立法方式鞏固改革成果，更好推進復議為民，提高行政復議公信力。
靈活高效化解行政爭議
日常生活中，人們免不了會跟行政執法打交道。如，維持交通安全秩序的交通執法，對路邊亂擺亂放行為的城管執法，對餐飲店食品質量安全的工商執法。但是對不少人而言，“行政復議”還是一個陌生的詞匯。在我國，行政復議是解決行政系統內“民告官”行政爭議的一種制度。當公民與行政機關發生行政爭議時，除了到法院起訴，與行政機關“對簿公堂”，通過行政復議推動行政機關自我糾錯，也是一種常見的選擇。
“行政復議制度的初衷，是通過行政系統內自我監督更加靈活高效地化解行政爭議。”中國政法大學法治政府研究院教授曹鎏指出，相較于行政訴訟，行政復議是免費的，成本更低；行政復議可以直接變更行政行為，更為高效；行政復議從合法性和合理性兩方面對行政行為進行審查，與行政訴訟相比，對行政行為的審查范圍更加廣泛，審查強度更深。
長期以來，在化解行政爭議方面一直存在“大信訪、中訴訟、小復議”的格局。“以往，由于人們對行政復議并不熟悉，加之傳統的行政復議‘關門審理、內部監督’往往被認為是官官相護，導致很多本可以通過行政復議快速解決的案件，還是源源不斷地流向法院。”中國人民大學法學院教授莫于川指出，這導致行政復議制度沒有發揮出應有的作用，同時有限的司法資源更加緊張。
行政復議體制改革勢在必行。在前期改革試點的基礎上，2020年4月，中央全面依法治國委員會印發《行政復議體制改革方案》，行政復議體制改革工作在全國全面部署推進。
“區縣以上人民政府統一行使復議職權、建立行政復議咨詢委員會為重大疑難復雜案件提供咨詢意見、健全完善運用行政復議倒逼依法行政推進法治政府建設的監督機制、加強行政復議規范化信息化建設……針對實踐中存在的諸多問題，改革均有相應回應。”曹鎏表示。
“通過改革，行政復議制度的活力被激發了，其效能正充分釋放。”莫于川指出。據北京市朝陽區司法局行政復議一科科長張秀梅介紹，2022年，朝陽區政府新收行政復議案件2003件，是上年的2.8倍；共審結復議案件1726件，糾錯率為10.66%，調解率為37.6%，綜合化解率達48.26%。今年一季度，區政府共計新收行政復議案件860件，是往年同期案件量的5倍左右。
加強行政復議“主渠道”作用
行政復議體制改革啟動以來，不少地方便開啟了行政復議工作機制改革創新，探索出不少好的做法，努力讓行政復議成為化解行政爭議的主渠道。比如，廣西、甘肅等地探索建立行政復議員制度，促進行政復議隊伍職業化、專業化建設；浙江杭州提出了“行政復議監審員”的概念，主動接受社會監督，推動陽光辦案。
根據《行政復議體制改革方案》，2022年6月30日，北京市朝陽區政府行政復議受理中心掛牌成立，行政復議實現“一口對外”；同年7月1日，北京市行政復議職權集中至市、區兩級政府統一行使。作為北京市首家專業化區政府行政復議受理中心，朝陽區復議受理中心一經成立，便迎來業務的猛增期。每天前來咨詢復議的群眾絡繹不絕，較改革前大為增加。
張秀梅對記者說，改革后，朝陽區實現了行政復議受理“一張網”全覆蓋，依托一個受理中心、一個受理分中心和各街道辦事處、鄉政府司法所的43個行政復議宣傳咨詢點，實現行政爭議案件渠道暢通、繁簡分流，實現“簡案快審、繁案精審”，行政復議化解行政爭議主渠道作用大大加強。
人民群眾的認可最能反映改革的成效。有市民感嘆，以前復議不知道該去哪里、該找誰；如今有了專門的復議場所，有了專業的復議接待人員，而且不收費，特別便民利民。
以往，從事行政復議的工作人員很多都身兼數職。隨著改革后行政復議案件數量日益增加，急需建立一支正規化、專業化、職業化的行政復議隊伍。2022年，甘肅省在推動實現省、市（州）、縣（市、區）各級只保留一個行政復議機關的同時，首創行政復議員由省政府統一管理制度，出臺《甘肅省行政復議員管理辦法（試行）》，對行政復議員的概念、行政復議員資格條件、任命方式、資格撤銷、禁業范圍、表彰獎勵等作出規定。
“各地的創新做法與生動實踐，為推動行政復議改革提檔升級、推動法律修改完善提供了樣本參考。”曹鎏說。
如今，群眾一封信、一個電子郵件就可以提出行政復議申請，足不出戶也能化解煩心事，越發便捷的復議渠道，給了群眾實實在在的獲得感。
更好推動行政爭議實質性解決
2022年10月，行政復議法修訂草案首次提請全國人大常委會審議。作為全面總結改革實踐經驗的重要舉措，此次修法備受矚目。
“此次修法涉及多方面，比如取消地方人民政府工作部門的行政復議職責、行政復議受案范圍進一步擴大、進一步完善行政復議受理、審理程序及決定形式等，這是對近年來我國行政復議體制改革實踐成果的一次提煉與總結。”談到行政復議法大修，莫于川表示，近年來學界與實務界對行政復議制度給予了較大關注，與此相關的學術研討一直在進行，相關的學術論文與著作更是呈“井噴式”增長。
此次修法擴大了行政復議受案范圍，比如明確對行政協議、政府信息公開等行為不服的可以申請行政復議；擴大行政復議前置范圍，明確對依法當場作出的行政處罰決定、行政不作為不服的，應當先申請行政復議。
“要進一步發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用，就要讓行政復議這一制度盡可能地吸納行政爭議，確保行政爭議進入行政復議程序的‘量’；同時不斷提升行政復議解決行政爭議的‘質’，盡可能將吸納的行政爭議通過行政復議程序有效化解。”曹鎏說，行政復議具有統籌調度資源配置的天然優勢，能夠通過穿透式監督實現對依法行政的倒逼與提升，擴大行政復議受案范圍和增加復議前置內容，有利于實質性化解行政爭議。
完善制度機制、提升行政爭議實質性化解質效，是這次修法的重要特征。“根據我國行政訴訟法規定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告。”曹鎏表示，共同被告制度在倒逼復議機關提高糾錯率方面發揮了作用。但同時，這一設計也可能引發新風險，即復議機關因不愿承擔當被告的風險而陷入“駁回會”的困境，甚至引發程序空轉。她認為，此次修法有必要綜合評估考慮雙被告制度，為進一步提升行政復議實質性化解行政爭議質效優化制度支撐。
（本報記者 王金虎 靳昊）
