- 來源：光明日報
- 編輯：吳嫣然
- 時間：2023-04-08 17:00:57
北京市朝陽區(qū)政府行政復(fù)議受理中心。資料圖片
浙江省湖州市龍泉街道執(zhí)法人員對工地進(jìn)行實時監(jiān)管。新華社發(fā)
安徽省合肥市新站高新區(qū)市場監(jiān)督管理局執(zhí)法人員在一家商超抽查銷售的商品。張敏攝/光明圖片
湖南省隆回縣桃洪中路，交警正在指揮交通。新華社發(fā)
【法眼觀】
“罰款200元，扣3分……”收到提示短信，北京市朝陽區(qū)車主劉某心里咯噔一下。原來，自己是在禁止左轉(zhuǎn)的路口開車掉頭，被行政處罰了。
剛拿到駕照沒幾天就攤上了事，劉某帶著一肚子委屈來到朝陽區(qū)政府公安交通行政復(fù)議受理分中心想討個“說法”。工作人員仔細(xì)查看了劉某的材料，請在現(xiàn)場協(xié)助案前化解的民警出馬。
“禁止左轉(zhuǎn)的路口，是不允許掉頭的。不僅如此，在人行橫道路口、鐵路道口、橋梁、陡坡、隧道等容易發(fā)生危險的路段也不得掉頭……所以說對您的處罰沒有問題。”看到民警現(xiàn)場調(diào)取的違章照片，聽了工作人員釋法說理，劉某不住地點頭，對處罰表示認(rèn)可。
一樁行政處罰爭議就此化解，前后歷時不到半小時。
近年來，越來越多的行政爭議通過行政復(fù)議得到化解。據(jù)統(tǒng)計，2022年全國行政復(fù)議案件立案總量達(dá)26.9萬多件，約70%的案件實現(xiàn)“案結(jié)事了”；審結(jié)案件中作出糾錯決定2.9萬件，制發(fā)行政復(fù)議意見書2683份。在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面，嚴(yán)格依法辦理與市場主體關(guān)系密切的行政復(fù)議案件1.9萬件，依法糾正土地管理領(lǐng)域違法行政行為3217起，涉及土地33.1萬畝。行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用逐步彰顯，在維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、加快法治政府建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用。
這是行政復(fù)議體制改革結(jié)出的碩果——2020年4月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》，行政復(fù)議體制改革工作在全國全面部署推進(jìn)。2022年10月，《中華人民共和國行政復(fù)議法（修訂草案）》提請十三屆全國人大常委會審議，以立法方式鞏固改革成果，更好推進(jìn)復(fù)議為民，提高行政復(fù)議公信力。
靈活高效化解行政爭議
日常生活中，人們免不了會跟行政執(zhí)法打交道。如，維持交通安全秩序的交通執(zhí)法，對路邊亂擺亂放行為的城管執(zhí)法，對餐飲店食品質(zhì)量安全的工商執(zhí)法。但是對不少人而言，“行政復(fù)議”還是一個陌生的詞匯。在我國，行政復(fù)議是解決行政系統(tǒng)內(nèi)“民告官”行政爭議的一種制度。當(dāng)公民與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭議時，除了到法院起訴，與行政機(jī)關(guān)“對簿公堂”，通過行政復(fù)議推動行政機(jī)關(guān)自我糾錯，也是一種常見的選擇。
“行政復(fù)議制度的初衷，是通過行政系統(tǒng)內(nèi)自我監(jiān)督更加靈活高效地化解行政爭議?！敝袊ù髮W(xué)法治政府研究院教授曹鎏指出，相較于行政訴訟，行政復(fù)議是免費的，成本更低；行政復(fù)議可以直接變更行政行為，更為高效；行政復(fù)議從合法性和合理性兩方面對行政行為進(jìn)行審查，與行政訴訟相比，對行政行為的審查范圍更加廣泛，審查強(qiáng)度更深。
長期以來，在化解行政爭議方面一直存在“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”的格局?！耙酝?，由于人們對行政復(fù)議并不熟悉，加之傳統(tǒng)的行政復(fù)議‘關(guān)門審理、內(nèi)部監(jiān)督’往往被認(rèn)為是官官相護(hù)，導(dǎo)致很多本可以通過行政復(fù)議快速解決的案件，還是源源不斷地流向法院?！敝袊嗣翊髮W(xué)法學(xué)院教授莫于川指出，這導(dǎo)致行政復(fù)議制度沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，同時有限的司法資源更加緊張。
行政復(fù)議體制改革勢在必行。在前期改革試點的基礎(chǔ)上，2020年4月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》，行政復(fù)議體制改革工作在全國全面部署推進(jìn)。
“區(qū)縣以上人民政府統(tǒng)一行使復(fù)議職權(quán)、建立行政復(fù)議咨詢委員會為重大疑難復(fù)雜案件提供咨詢意見、健全完善運用行政復(fù)議倒逼依法行政推進(jìn)法治政府建設(shè)的監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)行政復(fù)議規(guī)范化信息化建設(shè)……針對實踐中存在的諸多問題，改革均有相應(yīng)回應(yīng)。”曹鎏表示。
“通過改革，行政復(fù)議制度的活力被激發(fā)了，其效能正充分釋放。”莫于川指出。據(jù)北京市朝陽區(qū)司法局行政復(fù)議一科科長張秀梅介紹，2022年，朝陽區(qū)政府新收行政復(fù)議案件2003件，是上年的2.8倍；共審結(jié)復(fù)議案件1726件，糾錯率為10.66%，調(diào)解率為37.6%，綜合化解率達(dá)48.26%。今年一季度，區(qū)政府共計新收行政復(fù)議案件860件，是往年同期案件量的5倍左右。
加強(qiáng)行政復(fù)議“主渠道”作用
行政復(fù)議體制改革啟動以來，不少地方便開啟了行政復(fù)議工作機(jī)制改革創(chuàng)新，探索出不少好的做法，努力讓行政復(fù)議成為化解行政爭議的主渠道。比如，廣西、甘肅等地探索建立行政復(fù)議員制度，促進(jìn)行政復(fù)議隊伍職業(yè)化、專業(yè)化建設(shè)；浙江杭州提出了“行政復(fù)議監(jiān)審員”的概念，主動接受社會監(jiān)督，推動陽光辦案。
根據(jù)《行政復(fù)議體制改革方案》，2022年6月30日，北京市朝陽區(qū)政府行政復(fù)議受理中心掛牌成立，行政復(fù)議實現(xiàn)“一口對外”；同年7月1日，北京市行政復(fù)議職權(quán)集中至市、區(qū)兩級政府統(tǒng)一行使。作為北京市首家專業(yè)化區(qū)政府行政復(fù)議受理中心，朝陽區(qū)復(fù)議受理中心一經(jīng)成立，便迎來業(yè)務(wù)的猛增期。每天前來咨詢復(fù)議的群眾絡(luò)繹不絕，較改革前大為增加。
張秀梅對記者說，改革后，朝陽區(qū)實現(xiàn)了行政復(fù)議受理“一張網(wǎng)”全覆蓋，依托一個受理中心、一個受理分中心和各街道辦事處、鄉(xiāng)政府司法所的43個行政復(fù)議宣傳咨詢點，實現(xiàn)行政爭議案件渠道暢通、繁簡分流，實現(xiàn)“簡案快審、繁案精審”，行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用大大加強(qiáng)。
人民群眾的認(rèn)可最能反映改革的成效。有市民感嘆，以前復(fù)議不知道該去哪里、該找誰；如今有了專門的復(fù)議場所，有了專業(yè)的復(fù)議接待人員，而且不收費，特別便民利民。
以往，從事行政復(fù)議的工作人員很多都身兼數(shù)職。隨著改革后行政復(fù)議案件數(shù)量日益增加，急需建立一支正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的行政復(fù)議隊伍。2022年，甘肅省在推動實現(xiàn)省、市（州）、縣（市、區(qū)）各級只保留一個行政復(fù)議機(jī)關(guān)的同時，首創(chuàng)行政復(fù)議員由省政府統(tǒng)一管理制度，出臺《甘肅省行政復(fù)議員管理辦法（試行）》，對行政復(fù)議員的概念、行政復(fù)議員資格條件、任命方式、資格撤銷、禁業(yè)范圍、表彰獎勵等作出規(guī)定。
“各地的創(chuàng)新做法與生動實踐，為推動行政復(fù)議改革提檔升級、推動法律修改完善提供了樣本參考?！辈荟陶f。
如今，群眾一封信、一個電子郵件就可以提出行政復(fù)議申請，足不出戶也能化解煩心事，越發(fā)便捷的復(fù)議渠道，給了群眾實實在在的獲得感。
更好推動行政爭議實質(zhì)性解決
2022年10月，行政復(fù)議法修訂草案首次提請全國人大常委會審議。作為全面總結(jié)改革實踐經(jīng)驗的重要舉措，此次修法備受矚目。
“此次修法涉及多方面，比如取消地方人民政府工作部門的行政復(fù)議職責(zé)、行政復(fù)議受案范圍進(jìn)一步擴(kuò)大、進(jìn)一步完善行政復(fù)議受理、審理程序及決定形式等，這是對近年來我國行政復(fù)議體制改革實踐成果的一次提煉與總結(jié)?！闭劦叫姓?fù)議法大修，莫于川表示，近年來學(xué)界與實務(wù)界對行政復(fù)議制度給予了較大關(guān)注，與此相關(guān)的學(xué)術(shù)研討一直在進(jìn)行，相關(guān)的學(xué)術(shù)論文與著作更是呈“井噴式”增長。
此次修法擴(kuò)大了行政復(fù)議受案范圍，比如明確對行政協(xié)議、政府信息公開等行為不服的可以申請行政復(fù)議；擴(kuò)大行政復(fù)議前置范圍，明確對依法當(dāng)場作出的行政處罰決定、行政不作為不服的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議。
“要進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用，就要讓行政復(fù)議這一制度盡可能地吸納行政爭議，確保行政爭議進(jìn)入行政復(fù)議程序的‘量’；同時不斷提升行政復(fù)議解決行政爭議的‘質(zhì)’，盡可能將吸納的行政爭議通過行政復(fù)議程序有效化解?！辈荟陶f，行政復(fù)議具有統(tǒng)籌調(diào)度資源配置的天然優(yōu)勢，能夠通過穿透式監(jiān)督實現(xiàn)對依法行政的倒逼與提升，擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍和增加復(fù)議前置內(nèi)容，有利于實質(zhì)性化解行政爭議。
完善制度機(jī)制、提升行政爭議實質(zhì)性化解質(zhì)效，是這次修法的重要特征。“根據(jù)我國行政訴訟法規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！辈荟瘫硎?，共同被告制度在倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)提高糾錯率方面發(fā)揮了作用。但同時，這一設(shè)計也可能引發(fā)新風(fēng)險，即復(fù)議機(jī)關(guān)因不愿承擔(dān)當(dāng)被告的風(fēng)險而陷入“駁回會”的困境，甚至引發(fā)程序空轉(zhuǎn)。她認(rèn)為，此次修法有必要綜合評估考慮雙被告制度，為進(jìn)一步提升行政復(fù)議實質(zhì)性化解行政爭議質(zhì)效優(yōu)化制度支撐。
（本報記者 王金虎 靳昊）
