雨水時(shí)節(jié)，草木萌動(dòng)，正值春耕備耕關(guān)鍵時(shí)期。農(nóng)業(yè)大市鹽城迎來一則消息，繼“聯(lián)耕聯(lián)種”創(chuàng)新做法寫入2016年中央一號(hào)文件后，“小田變大田”改革經(jīng)驗(yàn)又被剛剛發(fā)布的2023年中央一號(hào)文件吸收。
習(xí)近平總書記指出：“解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的各種矛盾和問題，根本靠深化改革。新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”抓牢“土地”根子、聚焦“人”這個(gè)核心，因時(shí)因勢(shì)創(chuàng)新舉措，進(jìn)一步理順關(guān)系、激活生產(chǎn)力，鹽城農(nóng)村土地改革蹚出新路徑。
作為長三角地區(qū)面積最大、體系最全的平原農(nóng)業(yè)區(qū)，鹽城糧食產(chǎn)量逐年遞增，連續(xù)8年超140億斤，約占全國的1%，在全國南方農(nóng)區(qū)（淮河以南）排第一位，糧食安全貢獻(xiàn)度全省第一；十多個(gè)大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和規(guī)模雄居江蘇首位；連續(xù)三年榮獲全省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)績考核綜合排名第一等次……這是一個(gè)農(nóng)業(yè)大市交出的改革成績單。
破解“碎片化” 凝聚自我創(chuàng)新
“每家的地都是東一塊西一塊，最多的一戶有17塊。”說起以前小田分散問題，亭湖區(qū)委農(nóng)辦副主任劉宏偉深有感觸。
1998年土地二輪承包時(shí)，為了盡可能做到公平分配，各家各戶土地通常按照肥瘦、遠(yuǎn)近等劃分成多塊地。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，“一戶多田”存在的生產(chǎn)成本高、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平低、新品種新技術(shù)難以推廣、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)效益體現(xiàn)不充分等問題日漸凸顯，制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進(jìn)一步發(fā)展。
2019年9月，亭湖區(qū)入選第三輪省農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，針對(duì)土地細(xì)碎化問題，以保障土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)為切入口，試點(diǎn)開展“小田變大田”改革。
首批改革試點(diǎn)選在黃尖和便倉兩鎮(zhèn)的5個(gè)村民小組。
“以村民小組為單位，利用作物成熟換茬之際，組織實(shí)施田塊互換整合，設(shè)立流轉(zhuǎn)區(qū)和自種區(qū)。”劉宏偉介紹，愿意繼續(xù)種田的農(nóng)戶在靠家、靠路、靠河等生產(chǎn)生活更為方便的位置優(yōu)先選擇整塊田種植，相對(duì)集中形成自種區(qū)；不愿繼續(xù)種田的農(nóng)民將承包地委托村集體進(jìn)行發(fā)包流轉(zhuǎn)，供家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。
431戶農(nóng)戶參加首批試點(diǎn)，2790畝承包地，共1123塊，改革后并成147塊，其中101戶選擇自種、330戶的土地流轉(zhuǎn)給8個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營，多余田埂和廢舊溝塘得到復(fù)墾，土地面積溢出6.3%。
田頭“試驗(yàn)”范圍不斷擴(kuò)大。截至2022年底，全市已有36個(gè)鎮(zhèn)134個(gè)村實(shí)施了“小田變大田”改革，涉及承包地面積50.27萬畝，其中亭湖區(qū)實(shí)現(xiàn)整區(qū)推進(jìn)。與改革前相比，相關(guān)鎮(zhèn)村土地流轉(zhuǎn)率由平均60%提高到78%以上。
破解“碎片化”的創(chuàng)新舉措引來各方關(guān)注。2020年以來，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《農(nóng)業(yè)農(nóng)村調(diào)查與研究》、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村改革動(dòng)態(tài)》等相繼介紹鹽城經(jīng)驗(yàn)做法，新華社旗下《瞭望》《半月談》《新華每日電訊》和央視農(nóng)業(yè)農(nóng)村頻道等紛紛推出專題報(bào)道。2022年11月，根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部領(lǐng)導(dǎo)批示精神，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)研組赴鹽城市專題調(diào)研亭湖區(qū)“小田變大田”改革工作，對(duì)改革予以肯定。
在不斷探索、修正和調(diào)研、總結(jié)中，改革經(jīng)驗(yàn)愈發(fā)明晰、廣受認(rèn)同。2021年，亭湖區(qū)“小田變大田”改革項(xiàng)目入選全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)典型案例；當(dāng)年，鹽城以整市為單位獲批農(nóng)業(yè)農(nóng)村部“‘小田變大田’，探索承包地‘三權(quán)分置’實(shí)現(xiàn)路徑”以項(xiàng)目制拓展農(nóng)村改革試驗(yàn)任務(wù)，成為全國唯一承擔(dān)該項(xiàng)試驗(yàn)任務(wù)的地區(qū)；2023年2月，中央一號(hào)文件發(fā)布，明確提出“總結(jié)地方‘小田并大田’等經(jīng)驗(yàn)，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問題”。
穩(wěn)慎保收益 尊重農(nóng)民意愿
從5個(gè)村民小組改革試點(diǎn)到全市推廣改革試驗(yàn)，貫穿始終的尊重與穩(wěn)慎，體現(xiàn)了改革操盤者強(qiáng)烈的“改革為民”情懷，也成為改革能夠不斷向縱深推進(jìn)的最有力保障。
尊重每一位農(nóng)民的意愿、不改變土地經(jīng)營承包關(guān)系、不減少農(nóng)戶權(quán)益——改革試點(diǎn)前期，村組干部逐一登門入戶宣傳政策，鎮(zhèn)村干部打下的包票讓農(nóng)民們吃下“定心丸”。
通過入戶調(diào)查摸底，村干部準(zhǔn)確鑒別農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的真實(shí)意愿，核對(duì)承包土地確權(quán)信息，收集農(nóng)民的意見、建議和訴求，堅(jiān)持田塊基礎(chǔ)信息、農(nóng)戶訴求回應(yīng)、種植意愿選擇、合并方案認(rèn)可、合并田塊“五個(gè)確認(rèn)”，圍繞“大農(nóng)、小農(nóng)都能種好田”的目標(biāo)，科學(xué)設(shè)計(jì)“一戶一田”自種和“多戶一田”流轉(zhuǎn)統(tǒng)籌兼顧的方案，提高農(nóng)民的滿意度，化解改革試驗(yàn)的阻力。
“和種植大戶相比，小農(nóng)戶更代表最廣大農(nóng)民利益。盡管小農(nóng)戶種植面積占比不大，但整個(gè)改革過程中，我們始終優(yōu)先保障小農(nóng)戶的權(quán)益。”市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局政策與改革處處長周鄭翔說，改革方案在設(shè)立自種區(qū)、流轉(zhuǎn)區(qū)之外，還增設(shè)了預(yù)留區(qū)，就是為了充分尊重農(nóng)民的不同種植意愿，始終確保農(nóng)戶“隨進(jìn)隨出”。
不搞一刀切，宜統(tǒng)則統(tǒng)、宜分則分，不把土地流轉(zhuǎn)作為主要評(píng)價(jià)指標(biāo)。“小田變大田”改革后，與黃尖居委會(huì)土地流轉(zhuǎn)率提升至80%相比，同屬黃尖鎮(zhèn)的指南村只有20%。對(duì)此，改革主管部門“充分肯定、十分欣慰”，因?yàn)樵摯遄鹬亓送恋卦君R整成片、每家每戶靠人工種植菊花增收的實(shí)際，把保障小農(nóng)戶權(quán)益放在了優(yōu)先位置。
地租價(jià)格不能一味求高。曾有地方競(jìng)價(jià)高至每畝1700元，后來經(jīng)營不順出現(xiàn)違約。為此，鹽城市提出土地流轉(zhuǎn)租金應(yīng)在合理區(qū)間浮動(dòng)。
社會(huì)資本在規(guī)模種植方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，為保護(hù)普通種糧大戶，鹽城市提出土地經(jīng)營權(quán)優(yōu)先流轉(zhuǎn)給本村、本地的種糧大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)主。
隨著改革向縱深推進(jìn)，全市各地改革步伐變得更加穩(wěn)慎。周鄭翔介紹，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，各地更加注重長期回報(bào)收益率和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，盡可能降低村集體風(fēng)險(xiǎn)，保障小農(nóng)戶與承包農(nóng)戶收益。
適度規(guī)模化 激發(fā)多重效應(yīng)
“種好田，讓愿意種田的農(nóng)戶種上條件最好的田，種田意愿更強(qiáng)；好種田，全程社會(huì)化服務(wù)讓種田更高效，種植成本更低；種田好，糧食品質(zhì)和產(chǎn)量得到提升，農(nóng)民增收更多。”市委農(nóng)辦副主任倪志成說，從試點(diǎn)實(shí)踐到全市推廣，這一直是“小田變大田”改革試驗(yàn)的初衷，也正逐步成為現(xiàn)實(shí)。
同樣是承包200多畝地，改革前后，一零一整，讓亭湖區(qū)新興鎮(zhèn)倪杰村的種植大戶錢文中感受大相徑庭，“以前200畝地零散分布，大型機(jī)械到不了田頭，稻麥?zhǔn)崭钔暝谔镱^就直接賣掉，價(jià)格上不去；并成大田后，全程機(jī)械化省時(shí)省事不說，每畝節(jié)本增收超過300元。”
據(jù)亭湖區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門測(cè)算，試點(diǎn)鎮(zhèn)村的種糧大戶畝均種子用量減少2.6公斤、農(nóng)藥少施2.3次、化肥用量下降5.8公斤、耕種收割費(fèi)用減少80元、小麥增產(chǎn)85斤、水稻增產(chǎn)156斤。
改革帶來的效應(yīng)不止于此。
在倪杰村，一個(gè)可為周邊2萬畝耕地提供選種、育苗、機(jī)插秧、施肥、防蟲、收割、烘干、倉儲(chǔ)、初加工一條龍服務(wù)的農(nóng)業(yè)服務(wù)綜合體正在建設(shè)。“有錢出錢、有地出地，四村聯(lián)建、利益共享。”在新興鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)中心主任董金榮看來，改革給糧食生產(chǎn)配套服務(wù)和農(nóng)用地集約利用也帶來新變化。
在東臺(tái)市時(shí)堰鎮(zhèn)雙星村，小田并成大田后，先后投入1300萬元，提高渠路橋涵標(biāo)準(zhǔn)，大戶搶著承包種植。“這些新型經(jīng)營主體，技術(shù)更先進(jìn)、管理更現(xiàn)代、理念更綠色，聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)能力也更強(qiáng)。”雙星村黨總支書記周愛所說，改革后集體經(jīng)營性收入增加33萬元，全村近100人實(shí)現(xiàn)家門口就業(yè)，增加收入200多萬元，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力220人進(jìn)廠務(wù)工和從事第三產(chǎn)業(yè)，增加收入800多萬元。
倪志成介紹，“小田變大田”改革全面推廣過程中，越來越多的鎮(zhèn)村按照田塊布局配套建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，拓展基礎(chǔ)設(shè)施功能，實(shí)現(xiàn)服務(wù)效益最大化，加快形成高端化、現(xiàn)代化、智能化的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)體系，不斷提升社會(huì)治理能力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)，農(nóng)民群眾的幸福感、獲得感不斷增強(qiáng)。
對(duì)于鹽城“小田變大田”的探索實(shí)踐，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院黨委書記、院長馮淑怡這樣評(píng)價(jià)：“有效解決了農(nóng)村土地細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)副業(yè)化和勞動(dòng)力低質(zhì)化等問題，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興等方面取得了明顯成效。”
改革無止境 集成“鹽城智慧”
“鹽城市將‘小田變大田’改革作為探索二輪承包延包方式的重要實(shí)現(xiàn)途徑，經(jīng)群眾認(rèn)可，在承包權(quán)穩(wěn)定的前提下，充分放活經(jīng)營權(quán)，豐富承包地‘三權(quán)分置’的形式內(nèi)涵，為國家開展二輪承包延包試點(diǎn)提供‘鹽城方案’。”市委農(nóng)辦主任、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長施建霞表示，系列改革正在集成和協(xié)同中不斷深化。
在“小田變大田”平順推廣的基礎(chǔ)上，亭湖區(qū)繼續(xù)探索附屬（配套）設(shè)施農(nóng)用地集約化供給制度試點(diǎn)改革，并建成實(shí)體工程。
為統(tǒng)籌兼顧糧食安全和農(nóng)民增收，射陽縣、亭湖區(qū)試點(diǎn)探索土地租金合理形成機(jī)制，并被列入省第四輪農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。
“家庭農(nóng)場(chǎng)+合作社+農(nóng)業(yè)公司”負(fù)責(zé)人、黃尖居委會(huì)職業(yè)農(nóng)民陳樹東怎么也想不到，今年他和妻子可以像城里人一樣領(lǐng)上養(yǎng)老保險(xiǎn)了。
為了吸引更多中青年家庭農(nóng)場(chǎng)主從事糧食適度規(guī)模經(jīng)營，鹽城市正在積極探索家庭農(nóng)場(chǎng)主養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度。補(bǔ)貼對(duì)象優(yōu)先選擇本地戶籍、糧食和油料作物生產(chǎn)規(guī)模300畝以上、穩(wěn)定經(jīng)營三年以上、年齡50周歲以下的家庭農(nóng)場(chǎng)主或參與農(nóng)場(chǎng)勞動(dòng)的家庭成員。
施建霞介紹，這項(xiàng)改革剛被寫入2023年省委一號(hào)文件，目前已覆蓋鹽城大市區(qū)、建湖縣、阜寧縣，即將在全市推廣。
近日，實(shí)地走訪調(diào)研了亭湖區(qū)鹽東鎮(zhèn)曙陽村、南洋鎮(zhèn)方向村“小田變大田”改革現(xiàn)場(chǎng)后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司司長趙鯤表示，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化試點(diǎn)示范，切實(shí)將改革向縱深推進(jìn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)向好、農(nóng)村面貌持續(xù)煥新、農(nóng)民收入持續(xù)增長。
