雨水時節，草木萌動，正值春耕備耕關鍵時期。農業大市鹽城迎來一則消息，繼“聯耕聯種”創新做法寫入2016年中央一號文件后，“小田變大田”改革經驗又被剛剛發布的2023年中央一號文件吸收。
習近平總書記指出：“解決農業農村發展面臨的各種矛盾和問題，根本靠深化改革。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。”抓牢“土地”根子、聚焦“人”這個核心，因時因勢創新舉措，進一步理順關系、激活生產力，鹽城農村土地改革蹚出新路徑。
作為長三角地區面積最大、體系最全的平原農業區，鹽城糧食產量逐年遞增，連續8年超140億斤，約占全國的1%，在全國南方農區（淮河以南）排第一位，糧食安全貢獻度全省第一；十多個大宗農產品產量和規模雄居江蘇首位；連續三年榮獲全省鄉村振興戰略實績考核綜合排名第一等次……這是一個農業大市交出的改革成績單。
破解“碎片化” 凝聚自我創新
“每家的地都是東一塊西一塊，最多的一戶有17塊。”說起以前小田分散問題，亭湖區委農辦副主任劉宏偉深有感觸。
1998年土地二輪承包時，為了盡可能做到公平分配，各家各戶土地通常按照肥瘦、遠近等劃分成多塊地。隨著生產力的發展，“一戶多田”存在的生產成本高、農業機械化水平低、新品種新技術難以推廣、高標準農田建設效益體現不充分等問題日漸凸顯，制約了農業農村現代化的進一步發展。
2019年9月，亭湖區入選第三輪省農村改革試驗區，針對土地細碎化問題，以保障土地承包權、放活土地經營權為切入口，試點開展“小田變大田”改革。
首批改革試點選在黃尖和便倉兩鎮的5個村民小組。
“以村民小組為單位，利用作物成熟換茬之際，組織實施田塊互換整合，設立流轉區和自種區。”劉宏偉介紹，愿意繼續種田的農戶在靠家、靠路、靠河等生產生活更為方便的位置優先選擇整塊田種植，相對集中形成自種區；不愿繼續種田的農民將承包地委托村集體進行發包流轉，供家庭農場發展適度規模經營。
431戶農戶參加首批試點，2790畝承包地，共1123塊，改革后并成147塊，其中101戶選擇自種、330戶的土地流轉給8個家庭農場經營，多余田埂和廢舊溝塘得到復墾，土地面積溢出6.3%。
田頭“試驗”范圍不斷擴大。截至2022年底，全市已有36個鎮134個村實施了“小田變大田”改革，涉及承包地面積50.27萬畝，其中亭湖區實現整區推進。與改革前相比，相關鎮村土地流轉率由平均60%提高到78%以上。
破解“碎片化”的創新舉措引來各方關注。2020年以來，省農業農村廳《農業農村調查與研究》、農業農村部《農村改革動態》等相繼介紹鹽城經驗做法，新華社旗下《瞭望》《半月談》《新華每日電訊》和央視農業農村頻道等紛紛推出專題報道。2022年11月，根據中央領導和農業農村部領導批示精神，農業農村部調研組赴鹽城市專題調研亭湖區“小田變大田”改革工作，對改革予以肯定。
在不斷探索、修正和調研、總結中，改革經驗愈發明晰、廣受認同。2021年，亭湖區“小田變大田”改革項目入選全國農村改革試驗區典型案例；當年，鹽城以整市為單位獲批農業農村部“‘小田變大田’，探索承包地‘三權分置’實現路徑”以項目制拓展農村改革試驗任務，成為全國唯一承擔該項試驗任務的地區；2023年2月，中央一號文件發布，明確提出“總結地方‘小田并大田’等經驗，探索在農民自愿前提下，結合農田建設、土地整治逐步解決細碎化問題”。
穩慎保收益 尊重農民意愿
從5個村民小組改革試點到全市推廣改革試驗，貫穿始終的尊重與穩慎，體現了改革操盤者強烈的“改革為民”情懷，也成為改革能夠不斷向縱深推進的最有力保障。
尊重每一位農民的意愿、不改變土地經營承包關系、不減少農戶權益——改革試點前期，村組干部逐一登門入戶宣傳政策，鎮村干部打下的包票讓農民們吃下“定心丸”。
通過入戶調查摸底，村干部準確鑒別農民從事農業生產的真實意愿，核對承包土地確權信息，收集農民的意見、建議和訴求，堅持田塊基礎信息、農戶訴求回應、種植意愿選擇、合并方案認可、合并田塊“五個確認”，圍繞“大農、小農都能種好田”的目標，科學設計“一戶一田”自種和“多戶一田”流轉統籌兼顧的方案，提高農民的滿意度，化解改革試驗的阻力。
“和種植大戶相比，小農戶更代表最廣大農民利益。盡管小農戶種植面積占比不大，但整個改革過程中，我們始終優先保障小農戶的權益。”市農業農村局政策與改革處處長周鄭翔說，改革方案在設立自種區、流轉區之外，還增設了預留區，就是為了充分尊重農民的不同種植意愿，始終確保農戶“隨進隨出”。
不搞一刀切，宜統則統、宜分則分，不把土地流轉作為主要評價指標。“小田變大田”改革后，與黃尖居委會土地流轉率提升至80%相比，同屬黃尖鎮的指南村只有20%。對此，改革主管部門“充分肯定、十分欣慰”，因為該村尊重了土地原本齊整成片、每家每戶靠人工種植菊花增收的實際，把保障小農戶權益放在了優先位置。
地租價格不能一味求高。曾有地方競價高至每畝1700元，后來經營不順出現違約。為此，鹽城市提出土地流轉租金應在合理區間浮動。
社會資本在規模種植方面具有明顯優勢，為保護普通種糧大戶，鹽城市提出土地經營權優先流轉給本村、本地的種糧大戶和家庭農場主。
隨著改革向縱深推進，全市各地改革步伐變得更加穩慎。周鄭翔介紹，在總結試點經驗教訓后，各地更加注重長期回報收益率和風險預防，盡可能降低村集體風險，保障小農戶與承包農戶收益。
適度規模化 激發多重效應
“種好田，讓愿意種田的農戶種上條件最好的田，種田意愿更強；好種田，全程社會化服務讓種田更高效，種植成本更低；種田好，糧食品質和產量得到提升，農民增收更多。”市委農辦副主任倪志成說，從試點實踐到全市推廣，這一直是“小田變大田”改革試驗的初衷，也正逐步成為現實。
同樣是承包200多畝地，改革前后，一零一整，讓亭湖區新興鎮倪杰村的種植大戶錢文中感受大相徑庭，“以前200畝地零散分布，大型機械到不了田頭，稻麥收割完在田頭就直接賣掉，價格上不去；并成大田后，全程機械化省時省事不說，每畝節本增收超過300元。”
據亭湖區農業農村部門測算，試點鎮村的種糧大戶畝均種子用量減少2.6公斤、農藥少施2.3次、化肥用量下降5.8公斤、耕種收割費用減少80元、小麥增產85斤、水稻增產156斤。
改革帶來的效應不止于此。
在倪杰村，一個可為周邊2萬畝耕地提供選種、育苗、機插秧、施肥、防蟲、收割、烘干、倉儲、初加工一條龍服務的農業服務綜合體正在建設。“有錢出錢、有地出地，四村聯建、利益共享。”在新興鎮農經中心主任董金榮看來，改革給糧食生產配套服務和農用地集約利用也帶來新變化。
在東臺市時堰鎮雙星村，小田并成大田后，先后投入1300萬元，提高渠路橋涵標準，大戶搶著承包種植。“這些新型經營主體，技術更先進、管理更現代、理念更綠色，聯農帶農能力也更強。”雙星村黨總支書記周愛所說，改革后集體經營性收入增加33萬元，全村近100人實現家門口就業，增加收入200多萬元，轉移勞動力220人進廠務工和從事第三產業，增加收入800多萬元。
倪志成介紹，“小田變大田”改革全面推廣過程中，越來越多的鎮村按照田塊布局配套建設公共基礎設施，拓展基礎設施功能，實現服務效益最大化，加快形成高端化、現代化、智能化的現代產業體系和優質均衡的公共服務體系，不斷提升社會治理能力，實現城鄉生產要素雙向自由流動，農民群眾的幸福感、獲得感不斷增強。
對于鹽城“小田變大田”的探索實踐，南京農業大學公共管理學院黨委書記、院長馮淑怡這樣評價：“有效解決了農村土地細碎化、農業生產副業化和勞動力低質化等問題，在推動農業適度規模經營，促進農業增效、農民增收，全面推進鄉村振興等方面取得了明顯成效。”
改革無止境 集成“鹽城智慧”
“鹽城市將‘小田變大田’改革作為探索二輪承包延包方式的重要實現途徑，經群眾認可，在承包權穩定的前提下，充分放活經營權，豐富承包地‘三權分置’的形式內涵，為國家開展二輪承包延包試點提供‘鹽城方案’。”市委農辦主任、市農業農村局局長施建霞表示，系列改革正在集成和協同中不斷深化。
在“小田變大田”平順推廣的基礎上，亭湖區繼續探索附屬（配套）設施農用地集約化供給制度試點改革，并建成實體工程。
為統籌兼顧糧食安全和農民增收，射陽縣、亭湖區試點探索土地租金合理形成機制，并被列入省第四輪農村改革試驗區。
“家庭農場+合作社+農業公司”負責人、黃尖居委會職業農民陳樹東怎么也想不到，今年他和妻子可以像城里人一樣領上養老保險了。
為了吸引更多中青年家庭農場主從事糧食適度規模經營，鹽城市正在積極探索家庭農場主養老保險補貼制度。補貼對象優先選擇本地戶籍、糧食和油料作物生產規模300畝以上、穩定經營三年以上、年齡50周歲以下的家庭農場主或參與農場勞動的家庭成員。
施建霞介紹，這項改革剛被寫入2023年省委一號文件，目前已覆蓋鹽城大市區、建湖縣、阜寧縣，即將在全市推廣。
近日，實地走訪調研了亭湖區鹽東鎮曙陽村、南洋鎮方向村“小田變大田”改革現場后，農業農村部政策與改革司司長趙鯤表示，認真總結經驗，強化試點示范，切實將改革向縱深推進，推動農業產業持續向好、農村面貌持續煥新、農民收入持續增長。
