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近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》明確，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強，一批具有良好區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強、集聚人口經(jīng)濟條件較好的縣城建設取得明顯成效。

我國推進縣城建設的背景和意義是什么？不同類型縣城的發(fā)展方向是什么？如何建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城？

1.農(nóng)民進城仍是大趨勢

“下班后，我喜歡拍點短視頻，記錄自己的健身時光。”來自安徽農(nóng)村的小伙子王博，大學畢業(yè)后回到老家所在的縣城，在一所學校找到了工作。在王博看來，與大城市相比，縣城雖然沒有那么多的就業(yè)機會，教育、醫(yī)療等水平也有限，但有著大城市所不具備的優(yōu)勢，生活在縣城，幸福感也很強。

“說實話，我現(xiàn)在過得平淡而充實，并不羨慕生活在大城市里的朋友，我的很多高中同學也在縣城定居了。”王博說，不只是同學，村里的一些親戚朋友也在縣城買了房，有的還租賃門店，做起了生意。

放眼全國，這樣的故事比比皆是。

“縣城及縣級市城區(qū)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位十分重要。”中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任高國力說，從數(shù)量看，2021年底我國有1866個縣及縣級市，占全國縣級行政區(qū)劃數(shù)量的65%左右，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量的2倍。從人口看，2021年縣城及縣級市城區(qū)人口約2.5億人，占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%。

高國力認為，當前，農(nóng)民到縣城買房子、向縣城集聚的現(xiàn)象很普遍，但隨著城鎮(zhèn)化將從快速發(fā)展后期逐步轉(zhuǎn)入平臺發(fā)展期，一些縣城隨著人口流入會不斷壯大，一些縣城保持大體穩(wěn)定，也會有一些縣城面臨人口減少。

習近平經(jīng)濟思想研究中心主任史育龍介紹，改革開放以來，在快速城鎮(zhèn)化進程中，受制于基礎(chǔ)設施、公共服務和產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐不足等因素，縣城發(fā)展水平與大中城市相比仍有較大差距。當前，縣城建設及產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，難以支撐農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化，也難以為城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費提供服務保障。

“在今后一定時期內(nèi)，農(nóng)民進城仍是大趨勢。”史育龍說，我國現(xiàn)有的5億農(nóng)村人口大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)。作為縣域中心的縣城，是溝通聯(lián)系城鄉(xiāng)的橋梁紐帶，是農(nóng)民進城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體。

國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負責人表示，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。推進縣城建設，有利于引導農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局；有利于適應農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，強化縣城與鄰近城市銜接配合。

“現(xiàn)階段縣城投資消費與城市差距很大，人均市政公用設施固定資產(chǎn)投資僅為地級及以上城市城區(qū)的二分之一左右，人均消費支出僅為地級及以上城市城區(qū)的三分之二左右。”該負責人說，推進縣城建設，有利于開拓新的投資消費空間。

2.增強縣城綜合承載能力

推進縣鄉(xiāng)村（戶）道路連通、城鄉(xiāng)客運一體化，加快改造建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、配套設施不完善、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)，推進縣級醫(yī)院（含中醫(yī)院），推進義務教育學校擴容增位，擴大普惠養(yǎng)老床位供給，發(fā)展普惠性托育服務，根據(jù)需要完善公共圖書館、文化館、博物館等場館功能……

《意見》提出的一系列任務舉措，聚焦縣城短板弱項，將進一步增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

國家發(fā)展改革委政研室副主任、新聞發(fā)言人孟瑋介紹，推進縣城建設的根本出發(fā)點是增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要；重點任務是抓好產(chǎn)業(yè)、市政設施、公共服務、環(huán)境基礎(chǔ)設施等方面建設，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補。

“產(chǎn)業(yè)是縣城建設發(fā)展的根基，有產(chǎn)業(yè)才有就業(yè)崗位、才有人口集聚。”孟瑋表示，要推進縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質(zhì)增效，夯實縣城產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，促進居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，帶動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。要推進縣城公共服務設施提標擴面，保障居民獲得普惠共享的基本公共服務。推進縣城環(huán)境基礎(chǔ)設施提級擴能，建立歷史文化保護傳承體系，更好滿足居民文化和生態(tài)等需要。

國家發(fā)展改革委營商環(huán)境發(fā)展促進中心副主任王大偉認為，要統(tǒng)籌市政設施“硬件”和公共服務“軟件”建設，突出高效實用原則，縮小縣城與大中城市設施和服務差距，夯實縣城運行基礎(chǔ)，提升縣城居民幸福感。

“要創(chuàng)新縣城輻射帶動鄉(xiāng)村的模式和方式，讓縣城建設發(fā)展的成果惠及縣域。”王大偉說，要因地制宜推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設施和公共服務向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。強化道路建設和交通服務一體化，完善連接城鄉(xiāng)的冷鏈物流，帶動農(nóng)產(chǎn)品進城和消費品下鄉(xiāng)，以需求為導向推動通信網(wǎng)絡和千兆光網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設施向農(nóng)村延伸。通過建設醫(yī)療衛(wèi)生共同體、教育聯(lián)合體等方式，實現(xiàn)縣域基本公共服務均等化。

3.因地制宜補齊短板弱項

《意見》強調(diào)，堅持“一縣一策”，以縣城為主，兼顧縣級市城區(qū)和非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)，科學編制和完善建設方案，按照“缺什么補什么”原則，明確建設重點、保障措施、組織實施方式，精準補齊短板弱項，防止盲目重復建設。

“我國縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同。”孟瑋說，在探索縣城特色發(fā)展道路過程中，要尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。

孟瑋表示，位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城容易接受大城市輻射帶動，人口集聚能力強，具有較大發(fā)展?jié)摿ΑＲС诌@類縣城融入鄰近大城市建設發(fā)展，成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。另外，要積極培育專業(yè)功能縣城。比如，支持具有較好資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、交通條件的縣城培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展成為先進制造、文化旅游等專業(yè)功能縣城。

“位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣，耕地較多、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件較好，以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能。”高國力說，要推動這類縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。同時，要推動重點生態(tài)功能區(qū)縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強公共服務供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源。

此外，高國力表示，要客觀理性認識到一些縣城常住人口正在減少的現(xiàn)實，防止人口流失縣城盲目建設。要引導人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢，推動人口流失縣城嚴控城鎮(zhèn)建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

（本報記者 劉坤）