2月20日，長三角一體化示范區(qū)正式發(fā)布《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃實施體檢評估報告（2023年度）》，這是首次對國務(wù)院批復(fù)的示范區(qū)總規(guī)實施進行的一次全面體檢，標(biāo)志著示范區(qū)總規(guī)實現(xiàn)編制、審批、實施、體檢的全流程閉環(huán)管理。跨域、突破、共進……示范區(qū)總規(guī)的示范意義不言而喻。細品“體檢報告”，其背后深意還在于，如何以規(guī)劃實施的有效性和科學(xué)性進一步推動示范區(qū)建設(shè)向好發(fā)展？
多規(guī)合一：一張藍圖管全域
春節(jié)剛過，水鄉(xiāng)客廳·方廳水院施工現(xiàn)場，300多名工人全面復(fù)工——這個橫跨滬蘇浙兩省一市，國內(nèi)首個跨三域標(biāo)志性建設(shè)項目，正在長三角的“原點處”如火如荼施工建設(shè)。
“省際之間有‘?dāng)囝^路’，通常不是兩地之間不想接上道路，而是因為相互之間用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同。一條河穿過兩個省，河道岸邊的綠化、環(huán)保、質(zhì)量也不同，就容易產(chǎn)生‘?dāng)囝^路’。通過區(qū)域協(xié)同以后，我們認(rèn)為采取多規(guī)合一，不是說讓多規(guī)之間產(chǎn)生矛盾，而是形成更好的、更加科學(xué)的決策。”水鄉(xiāng)客廳總規(guī)劃師、中國科學(xué)院院士、東南大學(xué)建筑學(xué)院教授段進說。
多規(guī)合一體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)協(xié)同、環(huán)境保護等多個方面。以古鎮(zhèn)為例，由于長三角地區(qū)存在許多古鎮(zhèn)，如何利用各地不同優(yōu)勢，進行差異化競爭？示范區(qū)給出的答案是：通過一張藍圖規(guī)劃，構(gòu)建“一點、一心、三園、三區(qū)、三道、多村”的城鎮(zhèn)空間發(fā)展結(jié)構(gòu)，充分利用優(yōu)越的水鄉(xiāng)風(fēng)光和人文積淀，將創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)有機植入古鎮(zhèn)水網(wǎng)之間，最終形成共生共榮的新型產(chǎn)居網(wǎng)絡(luò)。
“這是我國第一次跨省域規(guī)劃和跨省域共同實施的空間，從制度創(chuàng)新制定到整體實施，再到各地配合，整體進展非常順利，是長三角一體化共商、共建、共治、共享、共贏的制度創(chuàng)新試驗田。”一路走來，水鄉(xiāng)客廳的建設(shè)取得明顯進展，讓段進非常興奮。
對水鄉(xiāng)客廳的布局建設(shè)，是示范區(qū)建設(shè)取得的重大成效之一。“在示范區(qū)總規(guī)指導(dǎo)下，先行啟動區(qū)國土空間總體規(guī)劃和交通、生態(tài)、水利、產(chǎn)業(yè)、文旅等八個重點專項規(guī)劃、水鄉(xiāng)客廳等重點區(qū)域詳細規(guī)劃先后編制完成并批準(zhǔn)實施，‘跨域一體、區(qū)域協(xié)同’的‘1+1+N+X’國土空間規(guī)劃體系基本構(gòu)建成型。”自然資源部國土空間規(guī)劃局二級巡視員王偉介紹，“1+1+N+X”即1項《示范區(qū)總規(guī)》、1項《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》、N項專項規(guī)劃、X項詳細規(guī)劃。
五大成效：激發(fā)區(qū)域新動能
對跨省域的國土進行規(guī)劃，雖落實不易，但示范意義重大。在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)執(zhí)行委員會副主任張忠偉看來，跨區(qū)域的國土空間規(guī)劃一張圖能否成功編制出來，這張圖形成了以后能否落實、能不能產(chǎn)生效益等，這些都是非常重要的問題。
去年2月，國務(wù)院批復(fù)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》，明確要求建立規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測、定期評估和及時維護制度，執(zhí)行“一年一體檢”、“五年一評估”、重點領(lǐng)域?qū)ｍ椩u估組成的監(jiān)測評估機制，按期編制示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃體檢評估報告。
作為全國首個跨省域國土空間總體規(guī)劃實施的體檢，本次體檢建立“執(zhí)委會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、兩省一市全程參與、第三方獨立體檢”的工作模式，緊緊圍繞生態(tài)綠色、一體化和高質(zhì)量發(fā)展等關(guān)鍵，聚焦示范區(qū)總規(guī)明確的目標(biāo)任務(wù)，以2020年為規(guī)劃基期年，對示范區(qū)總規(guī)2021年、2022年的實施情況進行全面評估。體檢評估報告認(rèn)為，示范區(qū)揭牌成立以來，兩省一市嚴(yán)格落實示范區(qū)總規(guī)要求，國土空間保護開發(fā)格局持續(xù)優(yōu)化，區(qū)域一體化空間治理水平顯著提升，統(tǒng)一編制、聯(lián)合報批、共同實施的規(guī)劃管理體制基本構(gòu)建成型，有力支撐了示范區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。
除了上文提到的“1+1+N+X”國土空間規(guī)劃體系基本構(gòu)建成型之外，這份“體檢報告”還反映出五大成效——
一是跨區(qū)域空間協(xié)同治理機制取得新突破，如建設(shè)了統(tǒng)一的規(guī)劃管理系統(tǒng)平臺，實現(xiàn)跨省域空間治理的數(shù)字化協(xié)同；二是嚴(yán)守生態(tài)和安全底線，自然資源本底保護呈現(xiàn)新態(tài)勢，如截止到2022年底，實現(xiàn)建設(shè)用地總規(guī)模凈減量12.55平方公里；三是有效保障了重大項目落地，國土空間格局展現(xiàn)新風(fēng)貌，示范區(qū)成立4年來共推進145個重點項目，跨域一體的生態(tài)格局進一步錨固；四是加快促進生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，綠色創(chuàng)新發(fā)展邁上新臺階，全社會科學(xué)研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費占地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）比重提升至3.81%，單位建設(shè)用地地區(qū)生產(chǎn)總值提升了19.6%；五是全面推動空間功能優(yōu)化配置，一體化空間協(xié)同穩(wěn)步提升，截至2022年底，示范區(qū)已發(fā)布3批共建共享公共服務(wù)清單，涉及45項便民惠民政策。
“從評估報告結(jié)果看，兩省一市嚴(yán)格落實示范區(qū)總規(guī)要求，國土空間保護開發(fā)格局持續(xù)優(yōu)化，區(qū)域一體化空間治理水平顯著提升，統(tǒng)一編制、聯(lián)合報批、共同實施的規(guī)劃管理體制基本構(gòu)建成型，有力支撐了示范區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。”張忠偉說。
持續(xù)推進：多方共繪新畫卷
跨區(qū)域一體化規(guī)劃管理體系還需持續(xù)完善、底線管控與剛性約束還需深化落實、多中心網(wǎng)絡(luò)化空間格局及空間功能品質(zhì)還需優(yōu)化提升、生態(tài)綠色高質(zhì)量發(fā)展仍需持續(xù)發(fā)力和一體化空間協(xié)調(diào)需持續(xù)推進……繼續(xù)翻閱這份“體檢報告”，示范區(qū)建設(shè)中仍有不少問題需要持續(xù)關(guān)注。
“國土空間規(guī)劃本質(zhì)上就是人在空間利用過程中所產(chǎn)生的關(guān)系。區(qū)域間因為本身所蘊含的不同實力而導(dǎo)致的發(fā)展水平不一，但區(qū)域規(guī)劃的落腳點都是一樣的，就是謀求共同發(fā)展。本著共同目標(biāo)去協(xié)商協(xié)同，才有可能把空間治理做得更好。”北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授、城市與區(qū)域規(guī)劃系主任林堅說。
透過報告看未來，示范區(qū)如何持續(xù)向好發(fā)展？
“針對不同的發(fā)展階段，我們需要在實踐當(dāng)中探索和總結(jié)理論、技術(shù)方法以及實施途徑。”段進認(rèn)為，區(qū)域規(guī)劃不是一個簡單的方案或者設(shè)計，而是一個全過程、全周期的管理。“空間功能優(yōu)化應(yīng)該是區(qū)域規(guī)劃下階段的一個重點。”
浙江省自然資源廳副廳長顧浩表示，要通過“空間類專項規(guī)劃的編制+項目布局的優(yōu)化+空間矛盾的協(xié)調(diào)”，解決好專項規(guī)劃，特別是各主要空間控制線與總體規(guī)劃之間的空間矛盾，還要進一步探索“總體規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細規(guī)劃”三級國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系的構(gòu)建，進一步完善規(guī)劃體系；重點圍繞各類項目是否與主要控制線有空間的矛盾、各類項目是否符合空間準(zhǔn)入規(guī)則、各類基礎(chǔ)設(shè)施線網(wǎng)是否空間沖突，搭建好項目實施的協(xié)同機制。
“目前，示范區(qū)‘1+1+N+X’國土空間規(guī)劃體系已初步構(gòu)建，兩個‘1’（即示范區(qū)總規(guī)和先行啟動區(qū)總規(guī)）已經(jīng)批復(fù)，示范區(qū)‘一張藍圖’已經(jīng)具備，后續(xù)我們的工作重點是在‘N’和‘X’上。”上海市規(guī)劃和自然資源局總工程師孫珊直言，在“N”方面，重點是緊扣“發(fā)展”和“安全”兩個關(guān)鍵，聚焦安全、保障、公共服務(wù)等重點領(lǐng)域的空間資源統(tǒng)籌落地，開展面向?qū)嵤┑膰量臻g專項規(guī)劃編制，并納入“一張圖”管理；在“X”方面，需要進一步推進深度的穿透，通過對生態(tài)、形態(tài)、業(yè)態(tài)進行策劃規(guī)劃，提高空間品質(zhì)。
新華日報·交匯點記者 姚政宇 王建朋
