【深入學習宣傳貫徹黨的二十大精神】
作者：徐德莉（廣東省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、廣州大學馬克思主義學院教授）
郡縣治則天下安，縣域強則中國強。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》對縣城建設的指導思想、工作要求及其發展目標作出明確的戰略部署。黨的二十大報告特別指出，要“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。2023年1月31日，習近平總書記在主持中共中央政治局第二次集體學習時強調，要“全面推進鄉村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”。縣城是中國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐。在向第二個百年奮斗目標邁進的新征程中，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，既是我國國民經濟結構戰略性調整的重要抓手，也是鄉村振興和新型城鎮化的必然選擇，對于社會主義現代化國家建設全局具有重大現實意義和深遠歷史影響。
1.制定以縣城為重要載體的城鎮化建設戰略規劃
城鎮化是現代化的必由之路，是一項關系國計民生的重大工程。縣城是中國城鎮體系的關鍵元素，不僅呈現出中國經濟社會發展的本色與基調，而且承載著中國成千上萬家庭的生計與希望。截至2022年年底，據國家統計局數據顯示，城鎮常住人口92071萬人，比上年末增加646萬人。其中，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的30%。顯然，以縣城為重要載體的城鎮化在我國城鎮化戰略體系中占據著極其重要的地位。因此，要科學把握以縣城為重要載體的城鎮化建設發展的客觀規律，強化頂層設計，通過走中國特色新型城鎮化道路促進鄉村振興、實現共同富裕、造福億萬人民群眾。
貫徹新發展理念，走集約式城鎮化發展道路。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新型城鎮化建設工作，特別強調要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，以人的城鎮化為核心，促進中國特色新型城鎮化持續健康發展。以縣城為重要載體推進新型城鎮化建設，必須堅持以人民為中心的發展思想，尊重縣城發展規律，強化規劃引領作用，形成定位準確、功能互補、上下銜接的規劃體系。在實施鄉村振興戰略進程中有序推進縣域城鄉各要素、各功能、各體系之間的多元整合，在推進新型城鎮化過程中鞏固拓展脫貧攻堅成果，有效地實現新型城鎮化和鄉村振興的良性互動。將以縣城為重要載體的城鎮化建設置于我國整體城鎮體系之中，置于全面建設社會主義現代化國家的發展全局之中，充分彰顯縣城建設的生命力與縣城發展的前瞻性。
推進以縣城為重要載體的城鎮化建設需要“因地制宜”，堅持“一縣一策”。據《中國統計摘要》數據，截至2021年年底，全國共有縣級市394個，縣和自治縣1418個，二者合計1812個。我國縣級城市數量巨大、發展階段不同、發展水平差異較大，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的部署計劃及其實施舉措，要根據縣城的地理位置、人口數量及其產業發展等方面的現實情況，充分體現因地制宜，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，確定不同縣城的功能定位，形成不同縣域之間以及縣鄉（鎮）合理分工與良性互動，避免“一刀切”和盲目重復建設。因此，既要以全局性的眼光，將縣城放在全域發展布局中，尋找發展機遇，發揮比較優勢；又要合理把握時序、節奏、步驟，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，細化實化建設任務，增強縣城綜合承載能力。
2.激發以縣城為重要載體的城鎮化建設的要素活力
習近平總書記指出，要“充分發揮鄉村作為消費市場和要素市場的重要作用，全面推進鄉村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，推動城鄉融合發展，增強城鄉經濟聯系，暢通城鄉經濟循環”。一方面，要重視充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發揮政府作用，提高政府宏觀調控和科學管理水平，積極推動在人口、土地、資金等重點領域的體制機制改革，整合縣域內不同生產要素，優化縣域經濟結構，實現縣域治理體系和治理能力現代化；另一方面，要將推進以縣城為重要載體的城鎮化建設與擴大內需戰略相結合，挖掘縣城和鄉村的內在市場潛力，以縣域發展推動鄉村發展，形成縣、鄉（鎮）、村三級商業體系，推動縣域小循環與國內大循環相互嵌套，助力構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。
以人為本是新型城鎮化的核心要義。以人為本是當前推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的出發點和落腳點。新型城鎮化強調城鄉協調發展，以高質量發展為導向，核心是人的城鎮化，讓全體人民共享新型城鎮化發展的現代化成果，讓有意愿的農村人口逐步融入城市生活，促進農村轉移人口城市化。
縣城是吸納縣域城鎮人口的核心載體，在推進以人為核心的新型城鎮化建設中承擔重要功能。據國家統計局發布的2021年農民工監測調查報告顯示，2021年全國農民工總量29251萬人，比2020年增加691萬人，增長2.4%。其中，外出農民工17172萬人，比上年增加213萬人，增長1.3%；本地農民工12079萬人，比上年增加478萬人，增長4.1%。2021年末在城鎮居住的進城農民工13309萬人，比上年增加208萬人，增長1.6%。說明農業轉移人口就地就近城鎮化正在成為新的趨勢，縣城已經成為農民工外出打工的首選地，正在成為吸納農民工就業的重要載體。因為多數縣城沒有戶籍制度的限制，就業技能要求和居住生活成本相對于大城市來說要低得多，因而更適合農業轉移人口定居。《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》明確提出要暢通在本地穩定就業生活的農業轉移人口舉家進城落戶渠道。《國家新型城鎮化規劃（2021-2035年）》特別指出勞動力要素是以縣城為重要載體的城鎮化建設的要素流動的突出問題，為促進就地就近城鎮化發展創造了良好的政策環境。
2020年5月，國家發展改革委印發的《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》指出，各地區要統籌配置城鎮化補短板強弱項工作的公共資源，重點投向縣城新型城鎮化建設。《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》提出，“建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農業轉移人口落戶多的縣城”。《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》積極倡導，推進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能，促進縣鄉村功能銜接互補。因此，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，要以人的發展為重要關切點，注重實現公共資源均等化和城鄉融合發展，保障農業轉移人口在就業、醫療、教育、文化等方面的權益，推進城鎮基本公共服務均等化，將縣城打造成為人口和服務的集聚地，增強進城農民的獲得感和幸福感。
土地是推進新型城鎮化的關鍵要素。土地規模擴大和效率提高是推動經濟發展和新型城鎮化建設的關鍵支撐。據《中國各地區財政發展指數報告2021》顯示，土地財政依然是推進以縣城為重要載體的城鎮化建設發展過程中的主要財力支撐。土地成為城鎮化和經濟社會發展中的關鍵要素，因此，在推進以縣城為重要載體的城鎮化建設中合理開發利用土地顯得尤其重要。對此，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》突破了傳統的要素配給機制，在土地要素方面，指出建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤的機制，依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持其依法自愿有償轉讓上述權益。
以縣城為重要載體推進新型城鎮化建設，要從土地征收、集體建設用地入市和提升人居環境等多方面入手，提高縣城建設用地利用效率，強化農村對城鎮化建設的土地要素支撐，提升縣城的城鎮化水平。首先，合理優化土地資源配置。建立健全城鄉統一的建設用地市場，建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，科學合理分配土地指標，扭轉縣域之間土地要素錯配的狀況。對于那些因資源稟賦出現人口流出的縣城，多出的建設用地則可以及時復墾為耕地，恢復用于規模化農業生產，更多的建設用地指標要轉向人口流入地，滿足農民進城就業落戶所需。其次，深化土地征占用制度改革。合理確定公益性用地的范圍，規范土地征占用程序，提高征地補償標準，讓農民公平分享城市發展帶來的土地增值收益，解決好被征地農民的就業、生活和長遠生計問題。
資本是推進新型城鎮化的重要因素。地方財政是地方治理的基礎，在推進以縣城為重要載體的城鎮化建設進程中，縣級財政發揮著引導和保障作用。目前我國區縣財力整體有限的情況下，縣級城投實際承擔了大量建設項目的資金任務，而現有的縣級財政狀況很難承載推進以縣城為重要載體的城鎮化建設發展中的資金需求。推進縣城基礎設施建設需以完善投融資機制為重要抓手，由財政單一投入的傳統融資模式向多元化融資模式轉變。要有效防范化解地方政府債務風險，促進縣區財政平穩運行。引導社會資金參與縣城建設，盤活國有存量優質資產，規范推廣政府和社會資本合作模式。
城鎮化是內嵌于國家經濟體系的動態演進過程，產業是新型城鎮化建設的重要根基，是培植縣域市場的經濟內生動力，是提升縣域經濟活力的重要內核。《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出，“重點發展比較優勢明顯、帶動農業農村能力強、就業容量大的產業，統籌培育本地產業和承接外部產業轉移，促進產業轉型升級”。生產是城市發展的不竭動力，以縣城為重要載體推進新型城鎮化，要在統籌謀劃、科學規劃的基礎上，明確產業發展方向，完善產業配套設施，推進經濟結構和勞動力就業結構升級，增強縣域經濟實力，不斷提升縣城產業支撐能力，提高縣城人口的吸納能力，真正增強縣城的中心功能。因此，要強化以縣城為重要載體的城鎮化建設在經濟傳導路徑中的核心作用。第一，明確縣城產業發展定位。根據不同地區縣城發展的客觀條件，統籌縣域內部產業培育與外部產業轉移，發揮市場力量在培育縣域產業體系方面的優勢，實現人、財、物等生產要素向縣城合理流動，形成合理的多元化的縣城產業發展路徑。第二，發展壯大縣城特色優勢產業。根據縣城的區位和定位，結合產業發展比較優勢，按照做大做強優勢產業、帶動農業農村發展和提高就業吸納能力的要求，積極培育縣城特色優勢產業。
3.為以縣城為重要載體的城鎮化建設提供組織領導和政策保障
推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的關鍵在于堅持黨的領導，抓好黨的建設。新形勢下推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，必須將以縣城為重要載體的城鎮化建設發展戰略納入推進黨的建設新的偉大工程總體目標，充分發揮黨組織總攬全局、協調各方的領導核心作用，在城鎮化工作中充分發揮各級黨組織的政治功能，不斷增強基層黨組織的戰斗力和號召力，為解決推進以縣城為重要載體的城鎮化建設提供組織保障。一是堅持和加強黨的全面領導，發揮各級黨組織作用，建立中央指導、省負總責、市縣抓落實的工作機制，為推進以縣城為重要載體的城鎮化建設提供根本保證。二是要以黨建工作為統領，發揮黨員干部的先鋒模范作用，充分凝聚黨的群眾基礎、體現黨的執政優勢、鞏固黨的執政地位，始終牢牢把握新型城鎮化建設的前進方向，為推進以縣城為重要載體的城鎮化建設提供堅強有力的政治保證。三是必須堅決落實黨管人才和黨管干部的原則，堅持德才兼備、以德為先的標準吸納人才。對于選人用人，各級黨組織要嚴格把關，把政治標準放在首位，確保干部在政治上可靠，按照全面從嚴治黨的要求選優配強領導班子，要讓具有現代化城市管理經驗的人步入合適的領導崗位，為城鎮化發展提供高素質的干部人才隊伍。
體制機制是暢通要素流動的重要保障。我國7億多農民，有近5億農民居住在縣域內的鄉村，還有2.5億人居住在縣城或縣級市城區，而絕大部分農民要到縣城看病、上學、買房，越來越多農民向縣城集聚，推進縣城建設是提升廣大農民生活品質的關鍵。以縣城為重要載體推進新型城鎮化建設，必須將深化改革作為重要抓手，把縣城城鎮化與鄉村發展納入統一框架，以戶籍制度、土地制度、社區治理制度為重點領域深化城鄉聯動改革，打破城鄉融合發展的制度性障礙。以縣城為重要載體推進新型城鎮化建設，核心是通過不斷深化改革，破除“人、地、錢”等要素在城鄉自由流動的體制機制障礙，構建城鄉融合發展體制機制和政策體系。一是構建城鄉統一的戶籍、土地、就業、社會保障等公共服務和社會治理體系，逐步實現縣城市民、農民工以及在村農民要素共享，推動要素在大城市與縣城、縣城與鄉鎮村之間自由流動。二是要統籌縣城規劃、建設、管理的各個領域，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，在人口管理、土地管理、財稅金融、公共服務、行政管理、生態環境等重點領域和關鍵環節推動體制機制改革，實現縣域治理體系和治理能力現代化。三是要建立多元可持續的縣城建設投融資機制，改革政府主導建設的發展模式，加快建立多元化、可持續的城鎮化建設資金保障機制，規范縣級政府投融資管理，提升政府投融資效益。
《光明日報》（ 2023年03月29日 06版）
